任剑涛：党政合一如何扭曲公共政策，沦为权贵私利工具

要点：

• 我将终身为人民服务
• 政党的权力划分不清，使政策的制定与国家的发展紧密相关
• 中国的公共政策缺乏公共性，主要是由党的意志影响
• 需要通过全民的参与，来实现真正的公共政策的制定
• 政策的失当与国家的权力结构有关，必须进行改良

我要终身为人民服务。小车不倒只管推，对吧？为人民服务这个东西，怎么会觉得长呢？你讲的为人民服务，没有正确的政治理念，是吧？觉得发达国家呢， 就把这个时间缩短， 一般是4年到5年。 当然，出现普京这样的流氓也实属意外。哈哈哈。

就当我们这样一个政党国家及其政策的权力划分不清楚的时候，政党自身的统一意志要满足，使得政策的制定能够换算。一个国家的迅速腾飞就中华民族要复兴，是吧？这是百年辛亥纪念又一次谈出了中华民族的复兴。 而这个复兴被称为什么呢？也就是美国人写普京，带领所谓俄罗斯复兴的时候，那个书名所标志的，一定会有我们的国家形态显现为一个人的复兴。

啊就是我们政党和国家元首。他有什么样的国家理念？他有什么样的政策理念？他有什么样的政策取向？他制定出什么政策？于是整个国家就因之而转动，是吧？所以为什么中国人好像是很幼稚啊？十六大开完之后就盼十八大，十八大开完之后就盼二十大，是不是有一个开明君王？

我们所有公共政策，依然还是从政府组织、政党组织、政党领袖他们个人和组织意志，对我们的友好施舍啊。其实我们现在要搞民生，哎，让我们感激涕零。哎呀，我的妈，不容易，我有个公租房住了。哎呀，党啊，你真好啊。哎呀，你给我考虑太周到了，我都不用动脑了啊。我们现在把脑还到我们自己的大脑，这个空壳里去啊。

像我这一代人，最知道我们这种权力让我们没脑啊。因为文革，中国7亿人只有一个人有脑，毛泽东，是吧？现在我本能地反感重庆的唱红，干啥的？伟大领袖毛主席指引我们向前进。我的妈，当年一指，把我指错了。

大家好，我是躺平哥。前几天我发的关于任剑涛的视频，大家反响热烈。有些人惊讶于，为什么他能那么早，2012年就完全看穿了习近平，以及他为什么能如此准确地预测中国经济中国政治后面的走向。

刚才我播的这些片段呢，是出自于任剑涛2011年在山东大学的讲座。比上个视频剖析习近平更早。在这个讲座里面，任剑涛展现了他对中国党国一体的深刻理解。他详细地剖析了领导者个人意志，如何通过三层过滤最终转化为政府意志。比如，人民代表大会就充当了这样的过滤器。

人民代表进京开会，拍手鼓掌完之后呢，党的意志就变成了教科书上所谓的人民的意志。他还从根本上阐述了一个问题，为什么中国公共政策最终缺乏公共性。首先，在政策制定过程中，党的基本逻辑就在于区分朋友和敌人，绝对忠诚者会获得政策倾斜，而原来应当面向全民的公共政策，逐步演变成只服务于特定朋友的工具。

其次，是公共政策层层过滤，逐级下传的过程中，国家资源和政策扶持往往掌握在少数权贵和精英集团手里，从而固化了权贵和利益集团。比如2008年金融危机之后，民营企业获得的援助贷款仅占5%，而国企拿了95%。这也解释了为什么后面习近平一心一意的搞国进民退，尽管民企效率远高于国企。

总之，这是非常高屋建瓴的演讲。他揭穿了很多我们教科书上的宣传和谎言，展示了最真实的中国政治体制的现状和公共政策的制定及执行机制，为什么中国政府的政策难以获得大众认可。

啊这个问号，当然这个我非常理解我们山东大学著名学者，我的老兄们的高超政治智慧。呃这个活动我们要搞成，政治上要稳妥，该讲的话还得讲。所以下面，我想分享我的分析。

首先，我要准备分析一下国家理念与政策供给的内在关联。首先在理论上面呈现一些问题。
其次，我想分析一下政策史上的深层理由，不是一个浅的，浅的表面的描述。
再者，我想进一步分析一下，整个公共政策要领性决策的前提是必须驯服国家。
我们没有驾驭国家，没有驯服国家的时候，一切政策的正当性是没有保证的。因此它的合理性就更没有保证。
然后我想分析一下政策分析，不仅仅是在政策范围内来分析，政策分析要由国家适用。

我倒是会分析我们的国家是一个什么样的国家，这是我们今天大家习以为常来面对的中国的国家形态。以至于不可能在随着国家这个结构形态和理念形态往下渗透来看看我们的政策出台的深层根据。因为我们的国家呢，是整个世界非常特殊的一种国家理念。

最后一个方面，我当然要分析一下，我们怎么去驾驭权力，使我们的公共政策均有公共保障。因为在我的分析里头，国内300多家公共管理学院呢，大多数的朋友很恨我这个说法。因为公共管理一开始我在02年的讲座里头，我就特别强调中国的公共管理就是皇帝的新衣。

因为中国既无公共也达不到管理。因为要是现代的管理科学工程，我们差得远啊。差得远，最好的体验就是我们坐一次飞机就知道，中国人的系统思维实际上是很差啊。
尽管我们在哲学上说我们是系统思维，但在我们的操作上是没有系统思维。只要是多部门一配合，必然混乱。

所以这样的一种分析就关键在哪里，就是我没有驾驭住这个权力。那么这五个方面的分析呢，我相信围绕的核心，这是我一开始说明的。如果不进行国家结构的改造，我们想在政策上享受到政府的优惠，不过是南柯一梦。

当然我们中国人爱发梦也好，中国人有梦想。说美国梦呢，就是奥巴马能当总统；中国梦呢，就是不断的实现有梦。这也不错，也是不错。

那么首先，我们就回过头来分析这个第一个问题。为什么说国家理念和政策供给要紧密相关？因为按照西方的公共行政学理论来讲，国家理念跟政策供给可以是无关的。无关的原因是在哪里呢？是因为自18世纪启蒙运动以后，西方人通过三权分立结构把国家权力界定为立法、行政、司法。

这样一来，政府权力就按照立法机构的法律来依法行政，而出现的纠纷完全是由司法机构来裁决。因此我们分析政策的制定、政策的执行、政策的分析和政策的后果、政策的绩效，基本上是在行政权的范围内。

针对政府这个系统，我们就足以进行。因此一旦西方人才public policy，它公共性是由立法部门界定了政府权力的公共权力，因而政府政策一定要在立法部门提供的政策范围内依法来执行、制定和执行。因此绩效是由公众、公众来界定的、公众来认可的。

所以公共政策分析也好，公共政策制定也好，或者公共管理的具体操作也好，在发达国家规范的国家框架里头，属于一个国家行政权范围内特定范围内既定的事情。因此它是一个程序化的操作，因而它是一个可以通过数量化的计算来加以衡量的行政权实施的过程。

在这个意义上呢，国家理念逐渐就与行政权和行政权本身出台的公共政策，提供公共物品，改善公共福利的努力，有一个比较严格的区隔空间。就政府不负责立法，是吧？所以在美国的国务卿或者政府的总统一天到晚来谈这个政治体制改革，那在美国一定是轩然大波。

而在我们国家，温总理一谈政治体制改革，我们都很亢奋。温总理真好啊，这么九大常委就他一个人谈，真过瘾。那实际上传达出一个什么问题呢，就是我们国家的行政权力没有界定，我们的立法权、行政权和我们的司法权，实际上总体上服从一个未经规训的党权。

因此，只要我是党员，还不说我是党的中央政治局常委，我要为人民服务。我就站立了道德制高点，你谁敢说我为人民服务不崇高，你找死吧？因此我的政治道德和伦理道德，跟行政道德和行政伦理是高度嵌合在一起的。

因为我们无法直接从政府的行政权力的视角来谈政府如何制定政策。我们等会要分析我们的政治过程，真实的是一个什么过程，绝对不是我们公共管理学院教的中国政府过程。那个书上写的政府过程，那叫文献性过程。

我今天要谈的是实质性过程或者操作性过程。大家都知道，基本上政府的权力是很小的。中国人有时候在网上开玩笑说：党的系统就是董事长，政府系统就是总经理；总经理你去执行，执行错了是你， 总经理执行错了是你笨，董事长永远是不会错的。

所以我们的政策在这一方面既无责任归咎，也无责任来源，更无责任区分，当然我们的绩效低下也就没有责任归咎。在这个意义上，在中国和在西方的政策分析区隔为两种理想类型。西方的理想类型是在权力得到公开化划分的情况下，我们可以把政府的行政权力当作独立的权力形态来看待；他制定公共政策和执行政策，以及界定他的政策效果。

而且中国是另一种理想类型，我们的权力形态没有一个很好的划分，那个时候我们的权力形态在行政权持续的时候，行政权背后的权力，我们必须把它第一拎出来，行政权走向的裁决性权力，我们也必须把它第一拎出来。

这个时候我们才发现，执行行政权是一个多么艰难的事情。由此我们为政府系统的官员们举一把高尚的眼泪，向他们表示深切的同情：你们不容易。

那么这个理想类型一经界定，我们就来看作为中国的政府类型来说，它的行政执行为什么跟国家理念和国家结构有密切关系呢？啊这个话就要说得稍微远一点。就是我们中国怎么建构现代国家。

中国见过现代国家跟英美系统，甚至跟德法系统。我们中国人爱把西方区分为两个系统，实际上这两个系统都不一样，尽管国内打架很厉害，一部分要向这个英美学习，比如我们冯克利教授，法著名的学者，那是坚定的英美派；另一部分的留学这个德法，就是我们向德法学习。

因为德法是国家迅速振兴的一个标志，尤其像英国，你想1215年英文大宪章制定以来，一直到1688年光荣革命，才奠定现代国家体制。

对我们中国说，哎呀，这太漫长了，480年啊，12代人都过去了。我们中国人要问的是我明天能干什么，是吧？哪有460八十年，我能干什么，关我什么事，我都死了好几百年了。

那么实际上呢，我们没有办法学习英美，因为它是一个自然的现代国家的生长过程。美国也是copy这个英国的，因此它来得快一点，但也是一个渐进生长过程。

那么我们看德法的，实际上也学不下，因为德法通过国家主义的迅速动员，建构起了强烈的国家政权，因而有一个整体的国家哲学在给你做一个号召。

啊，像康德、费希特、谢林，到黑格尔，形成了一种完整的国家主义形象。这样一个国家建构，德国人知道，他们要建立一个什么样的国家，就是国家至上的国家，作为目的性存在的这样一个体系。

而从我们中国来讲呢，是在美德法都把现代国家建立好了，乃至于我们两千年的学生日本人通过25年的努力都把现代国家建立好了，转过来给我们这个自命为五千年文明的国家吧唧吧唧，左右开弓扇耳光，回头之后才发现。

哎呦吼，我们的帝国不行啊，对吧。这个时候，我们的帝国形态要转换为现代民主国家，Nation state。我们突然发现，整个国家掌权者对这样的国家形态完全是陌生。慈禧太后还算是好学的，好学到颐和园修出了第一条铁路。大臣们惊慌，最后终于阻止了她向全国推广，而且把第一条铁路给拆掉。

所以慈禧太后想站在前沿都很困难。然而到了最后，慈禧太后还不得不派遣大臣到西洋东洋共同考察现代政治。这个考察的背景是什么呢？

那就是1840年鸦片战争发生以后，我们的两广总督跟中央递的奏折里头，还特别强调，我们跟英国打仗，皇帝您放心，这是一万个可以胜利的，绝无任何失败之举。

为什么？因为英国人长得太高，他们的膝盖都不能弯，因此我们准备好竹竿，一扫他们全倒。在这样的一种现代国家认知的情况下，我们要建立的国家，确实在黑暗中明行啊，没没人看到我们建立什么国家。

留洋大臣出国考察也是一阵羡慕，包括康有为出国考察，也是羡慕。哎呀，小变则亡，全变则存啊，全变怎么变呢，康有为没搞清楚。

所以康有为这个人，加上是文人从政，贼胆很大，行动却胆量小如鼠。因此实际上是戊戌维新变法就康有为搞砸了。因为当年袁世凯想通过维新来做皇帝，他们也没搞清楚。

是吧？一个劲的人呢，怕这个慈禧太后。中国人都喜欢年轻啊，于是我现在迈入中老年，我就知道喜欢年轻，让我那个嫉妒的喷发。

所以大家都认为慈禧太后不行啊，哎，都不把她当做改革的主导者。都要在光绪皇帝身上来发现自己建立新国家的希望。结果一个劲的排斥慈禧太后。而慈禧太后，本来当时是最开明的人物之一，尽管有点恋权，但老太婆还是个好人，尽管她的改革说到底也不知道从何着手。

就在建立新兴现代民主国家的前夜，人们习惯了千年帝国必有的政治心理。但是呢，康有为操作的时候，因为他满腹心思都面对的是光绪皇帝，所以下一个劲的要到天津去动员袁世凯出兵秦王。

你看袁世凯这家伙，还是觉得权力是在慈溪太后手中，结果导致百日维新的夭折。所以在这个时候，你会看到，我们并不是谈到这个辛亥革命或者戊戌维新变法的悲剧，而是看到建国前夕，在建立现代民主国家的前夕，中国人对国家理念的一片空白和十分的茫然。

所以在这种情况下，中国人在黑暗中摸索，建立一个什么国家呢？此时，政治上跟康有为同样憨厚，甚至可以说愚蠢的孙中山闪亮登台。孙中山这个人一辈子的可爱就在于：革命尚未成功，同志仍需努力，但怎么努力，不告诉你。为什么？

孙中山搞不清楚，孙中山只感叹，中华民族当其要从古典帝国形态转变为现代民主国家的时候，三重矛盾让他晕菜。

哪三重矛盾？第一，自然民族和政治民主的建构。孙中山搞不清楚，所以他要建国叫做“驱除鞑虏，恢复中华”。他错把清建立了清朝政权的满族，当做政治民族来对待。而实际上，清满族建立的清王朝，是自然民族建立的古典帝国，因此他跟现代国家的Nation state完全是两回事。

但孙中山没搞清楚，因此驱逐满族人来作为国家建国的前提。因为他与日本人签了三大本卖国协议，基本日本人兑10条枪，孙中山就说我把东北哪个县给你啊。很多人现在说孙中山卖国，怎么讲都有点道理。

但另一方面，孙中山没搞清楚，一个现代国家，自然要素上有人口、土地和国治理这样的一个选择。实际上是自然要素，而真正的要素是建立一个对其民族成员认同的坚强政体，也就是民主国家的宪政建构，才是这个国家建构的关键问题。

因此，孙中山以自然民族代替政治民族。同样，第二方面就以国家的自然要素，代替了他的政治要素。因而，孙中山没有搞清楚他要建立的国家，依赖于谁来建立的。孙中山并没有看清楚，公民在现代国家建构当中的决定性意义，没有看清楚宪政民主对现代国家建构，以及他的公民成员对国家认同的决定性意义，因此导致了他第三个失误。

他认为国家的建构一定是少数精英行动的结果。这个断定极其所包含的基本内容，影响了中国120余年的政治走向和国家建构，当然也就影响了政策的具体走向。

那就是孙中山第三点，认为民主国家的建构，首先是要由政党来作为先导。而政党怎么建构呢？在孙中山那里，我认为有三重因素。

第一，他发现了现代西方国家发达的结果，因此他全心追求。第二，他发现了刚刚胜利的俄国革命所建立的政党，能够迅速进行社会政治动员。第三，他尤其发现了，迅速组织西方那种准政党的形式。

就是兴中会或同盟会，最便利的方式就是把中国传统半黑社会的会道门的组织办法借用过来。就是兴中会建立，孙中山说每一个人必须得来宣誓效忠，是吧？这接近于卡扎菲，也接近于卡斯特罗，是吧？你作为我的卫队，你首先宣誓效忠，哪怕要打死你，在前面给我扛子弹。孙中山当年也是如此。由于这三重混淆，导致中国的国家理念建构，一开始就不是民主国家。

民主国家Nation state。因为我这个南方普通话，把民族国家和民主国家经常讲不清楚，所以不得不用一个英文词。那么在这样的前提条件下，建立起来的国家是什么呢？辛亥革命以后，正式为辛亥革命正统的国民党建立起来的，实际上是现代民族国家的扭曲形态。

那就是人们所熟悉的party-state，政党国家。后来共产党可以说是一步一趋继承了孙中山的衣钵。所以在辛亥革命100周年的时候，胡锦涛总书记的话也没讲错，嘿，辛亥革命最忠实的继承者。

很多人都不同意，怎么你继承的，你看人家台湾怎么没说自己继承，那不用说，两岸也都差不多。哈哈，这样的一种背景条件下，中国的国家结构，在政党国家理念上建成了政党国家。

那么政党国家的实质结构，当然就是我们从日常语言到政治理论，都熟悉的。我们的国家理念啊，日常语言就大家一看报道，一看新闻联播，党和国家领导人出席什么什么什么，哎，大家都不感到奇怪吧？

只有我这个做政治理论的人觉得很古怪，有点接受不了。因此党和国家领导人，国家就国家嘛，国家是至上的，我们是国家的公民嘛，NO。哈哈！因此党的领导走在前面，一般政府领导相当于党的领导，都是5步到10步的距离，是吧？

这从日常生活经验和日常语言的使用上，对认识我们国家形态特别具有象征性意义的事件，但基本上我们中国人熟视无睹。

因此等会我们会讲到这样一种日常经验和日常语言上所象征的国家概念，对我们政策制定所发挥的决定性作用。那么第二是什么呢，就是我们从政治理论上来分析呢，我们不是规范的民族国家。

因为规范的民族国家的经络，无论英美还是德法，都是国家结构先落定，然后再成立政党，然后再产生党级竞争，再使得政党轮替，在宪政框架上不断进行四年一届，甚至是六年一届。

像法国总统认为七年一届，他认为长了，最后他把它恢复成五年一届。就密特朗总统和希拉克总统，对吧，那像我们国家，恨不得10年呢，觉得是5年7年，怎么会觉得长呢？才当14年，我要终身为人民服务，小车不倒只管推。

对吧？为人民服务这个东西怎么会觉得长呢？你讲的为人民服务，没有正确的政治理念，是吧？现在发达国家呢，就把这个时间缩短，一般是4年到5年。

当然出现普京这样的流氓也实属意外。啊，所以在这样的一个情形下，整个国家就变成了一个什么呢？整个就是政党国家属于道德理念和道德制高点决定一切的一个国家理念。

就一旦我自认我站在道德的制高点上，因而我制定任何的政策使个人的领导意志换算为政党意志，再由政党意志变换为国家意志，再由国家意志走向政府意志。

你看是不是大家都转得有点晕了，三次过滤啊。三次过滤，终于有了所谓公共政策。因此中国严格的说什么公共政策，没有公共政策是吧？公共政策到了最后的公共性，经过三次过滤，公共性已经基本上都被过滤掉了。

那这样的一个国家结构，使得我们在政策的具体制定上的基本形态是什么呢？就是政策过程显现为两个并不关联。这实际操作状态，两个并不关键的实际操作状态，什么意思呢？

就是在政策的实际制定者和拍板者那里，他们并不为公众所认知和感受。而政策的具体执行者，或者我们叫人力物力财力的匹配者，资源配置者，政府才跟我们的日常生活有关系。

大家知道，西方发达国家也是同样如此，因为政府负责国家日常资源的配置，因此这个日常资源配置到什么样，就是由政府跟我们公民之间打交道。

从联邦政府、中央政府，一直到地方政府、基层政府。在我们国家基本上可以说呢，是政党制定直接制定政策。大家都知道，我们国家的政策可以说有三个界面。第一个界面就是时期政策。

我不能把它说成长时间、中时间、短时间，因为它只有5年。在政策的周期上来说，它既不属于中期，也不属于长期，但它又不是一年的政策，又不属于短期，所以我把它称为时期化的一个政策。

啊，那么基本上，五年规划是由中共中央来提出建议。哎，大家一听，好像我们中共中央还比较谦虚啊，就提出个建议，但这个建议不是一般的建议，因为建议根据我们的日常生活经验有两种。

一种叫劝导性建议，这个东西好啊，我给你个建议，我可以不鸟你。另一种建议是什么？我建议你这样做。这叫强制性建议，是吧？那这样的强制性建议，显然通过什么呢？不是政党直接针对社会，所以它被隐匿起来。

本来如果是中国共产党直接领导，我们的中共中央委员会，就直接作为中央人民政府，那么我们就知道，实际中国共产党在直接控制我们。但中国又很奇怪，虽然是党化国家，但它又有传统的现代国家的基本结构。

那就它有，实际上我们说反三权分立，但我们现在搞成了五权分立，而这个五权分立结构，是孙中山的建国学说里头的五权，而是党权、纪委权力、人大、政协、政府。

对此，大家都知道，院外办事处已经变得干预层出。而这样的分离结构，就使得政党必须要通过，我们刚才所说的三重过滤，首先把政党意志的建议交给哪里呢？

交给全国人大，全国人大起到的作用，就是把政党意志国家化。从政治理论上来分析，为什么政党意志要国家化呢？是因为中国共产党尽管是世界上最庞大的政党，在北京坐谈，我经常都说，哎呀我为党分忧啊，我是考虑8,000万党员怎么管，管不了。

他这么庞大的组织，对吧？你看我们山东大学，按一个班来管，一个班要选个班长，那还要竞争一通，对不对？8,000万，我的妈，黑压压一片；你看的都晕菜。社会分工要求组织，形成高效实用的管理制度。需要考量一下，尽量用资源，要不灭掉一切。

那么他要管，要管的情况下，他要集中党的意志来转换于国家意志。国家意志才能真正对我们每个公民发生作用，意味着全国人大一通过，那么我们每个公民呢，就从8,000万党员那里接受了他们的意志，而变成我们公民的共同意志。在公共政策中，如此操作才可以实现公共决策的承认。

当然，政策的公共性问题在于取决于政党和人大的结构。他们保障政策的公共性不足。因为政党是按照一种信仰而加入的，对吧，信仰跟政策那差得太远了。

由信仰来制定政策，就意味着我从我的信念占领道德高地，我要为你们服务，不识抬举。我为你服务，只有欢迎。你为我服务，我感恩戴德，哎呀。党啊，亲爱的妈妈，谢谢。

啊，你为我服务，所以这个时候的服务呢，就很简单。它是一种什么服务呢？使得政策变成有主观形态的服务。不是说他没有服务我们，一点都没有对党员表示轻蔑啊，我们非常仰慕非常尊重啊，但是确实是你的主观服务。记得我要什么服务？

你看从来没问过我，是吧？你比如说要给我们强行修高铁是吧，而我也没办法说不同意，虽然后来也很不错，但我从来没资格投票，短信都不给我发一条。

而且这种使用权力的方式，使得先驱产生的公共政策，进一步推动国家理念的深化。因此，在这个复杂的情境中，只有有效公共政策才能实现。

这就是我今天想分析的五个内容，也是我最后想提到的内容。