信息即权力，数字时代将如何改写中国的基层治理逻辑？

• 中国独特的五级管理体制与信息不对称.
• 数字时代对基层治理的影响.
• 认知框架对于理解现象的重要性.
• 信息技术如何重塑政府层级与治理结构.
• 公务员人数可能逐渐减少的趋势.

中国是全世界独一无二的五级管理体制，我们有中央，然后有省、有市、有县、有乡。隔壁有一个国家叫印度，都是14亿人口，官方语言就有两种，只有法定的三级体制。如果中央能够一杆子插到底，拥有基层的信息，我们还要中间干什么呢？在数字时代，会怎样影响到基层的治理呢？

我们大家都想进体制，都想为人民服务。政府的塑造与进展其实在95年就开始了。中国不可能长期维持五层体制，我们要去到哪一级呢？这是我们今天要讨论的问题。

大家好，今天我演讲的主题是数字时代的基层治理。中国是全世界独一无二的五级管理体制。那我们从上面到下面，有中央、然后有省、有市、有县、有乡，一共五级。全世界没有一个国家拥有五级体制。大家有没有想过，为什么我们需要五级管理体制呢？大家可能会说，这是因为中国人多、地区差异大。但大家知道吗，在我们的隔壁，印度和我们人口一样多，甚至比我们还多一点点，也是14亿人口，而且印度的地方差异更大。印度的官方语言就有两种，而我们的官方语言只有几种。印度只有法定的三级体制，联邦就是中央，然后是邦，最后到地方。就算是加上村镇，也不过是四级，如果我们加上村镇，我们是六级政府。因此，并不能简单地用人口多和地域差异大来解释为什么会有五级体制。

今天我会从信息经济学的角度提出一个解释，我会告诉大家，就是因为信息不对称的存在我们才需要这么多管理体制。那么接下来问题是，如果因为信息不对称或者信息技术导致我们有五级管理体制，在数字时代，我们有了更先进的数字技术，有了更好的信息技术，那么会怎样影响到基层的治理呢？这是我们今天要讨论的问题。

在正式分析这个问题之前，我想先给大家提供一个认知的框架。为什么要提供一个认知的框架呢？因为有一个华人著名经济学家张国强说过一句话，我觉得很有道理——他说，你不能用现象来解释现象，你必须用理论来解释现象。简单地说，你需要一个底层框架，需要一个底层逻辑。你有了框架之后，不管你同意还是不同意别人的观点，你起码知道对方的假设是什么，逻辑是什么，证据是什么，怎么得到这样的结果。这样可以减少很多互联网上无谓的口水战。我自己经常总结一句话，大家觉得有没有道理可以听一听：“公说公有理，婆说婆有理，究竟谁有理，关键看逻辑，逻辑要自洽，关键是框架”。

那么我提供的这个框架是博弈论或者信息经济学，或者契约理论的一个非常简单的框架。这个契约理论在分析问题的时候，通常把所有的当事人或者机构分为两类，一个叫委托人，通常对应于上级、上司、老板，另一个叫代理人，通常是员工、下属或者下级。这个理论的基本假设是这样的：因为上级和下级之间存在信息不对称，所以上级需要用些手段来激励下级，并且在考核的过程中他基本上只能看结果，而不能看过程。

大家知道，政府来说，发展是第一要务。而发展很多地方就要招商引资。好，问题来了，招商引资的过程中，怎么让这个干部白加黑、五加二呢？他们为什么要为了招商引资披星戴月呢？那一定原因是因为，比如说，他们可能会得到一些奖金，或者是更多的晋升机会。当然，不管是奖金还是晋升，委托人上级都需要花费一定的代价才能激励你的下属。这是这个问题的基本逻辑。

那么现在请大家思考的问题是，现在进入了数字时代，上级有可能拥有了更多的信息，比如说，他通过大数据、人工智能，他拥有了更多的信息之后，上级和下级之间就可能不存在那么多信息不对称了，甚至有可能上级掌握的信息比下级还多。那么这个时候大家想想看，他会怎么改变我们之前讲的委托代理结构？会怎么改变基层的治理结构？会对基层的治理带来什么样的变化？这是我们今天要讨论的问题。

我想从两个方面来讲这个问题。一个方面是数字技术如何改变了中国的条块关系。这里我说到一个词“条块”，大家都知道中国是极少数维持了几千年的大一统的国家。如果有人问你，中国为什么能够维持大一统体制，或者说中国国家这里的密码是什么？这是个很有意思的问题，每个人可能有不同的答案。我在刚出版的一本新书《基层中国的运行逻辑》里面是这么概括的，我觉得中国国家治理的密码就藏在它的治理架构中。这个治理架构我们可以用八个字来概括，就是“条块结合，以快为主”。

什么是条，什么是快呢？你可以把整个中国想象成一张网，或者把整个中国想象成是一个超级大的公司China, Inc。条条是什么呢？条条就是从中央到地方的一系列的职能部门，这些条垂直的条线，比如说海关、安监、公安、纪检监察、市场监管，这些属于条条。那么什么是快？快就是各级地方政府，比如说省政府、市政府、县政府、乡政府。好，那既有条条，又有快，快就好比一个公司总部有什么？有法务部、人力资源部、财务部，但这个公司总部下面还有很多分公司，比如说江西分公司、河南分公司。这样的话，上面是条条，下面是块块，构成一个条块结合的体制。这是中国的一个根本特征。大家可以发现，其实几千年以来，至少从秦朝建立郡乡制以来，我们这个基本的政治架构几乎没有发生过大的变化。

在这个体制下，还有另外一个特征，就是以快为主。大部分时候，快快是占主导地位的，属于这个承担属地管理责任和主体责任的。所以大部分机构都要听命于地方政府。这就是为什么地方政府相对来说，它管的范围宽、管的事多、责任也非常重大。所以，调快结合、以快为主，基本上是过去几千年的一个非常根本的国家治理的特征。

那么这是过去的事情，但现在问题可能发生了变化。那么发生了什么变化呢？就是如果上级运用了更多的信息技术，它会怎么改变这个条块关系呢？让我来举一个具体的部门的例子——环保部门。大家知道，中国的环境污染治理取得了很大的成功，大部分时间，甚至说绝大部分时间以北京为例，空气质量已经好很多了，但以前可没有这么好。环境管理体制其实经过了很多的变化。203年前，它是绝对的属地管理，203年到2180年中间经过了一个过渡，就是环保执法变成了垂直管理；而2018年之后，省以下的环保部门是绝对的垂直管理体制。那么为什么会发生这样的变化呢？就是因为之前它是属地惯例，而属地惯例带来两个问题。

第一个问题是地方保护主义，比如说，假设有一家企业，它是纳税大户，但是它有污染。你觉得环保局能查处他吗？肯定很难，那地方政府一定会打招呼，一定会干预他的执法，因为环保局是受地方政府的领导的，这是属地官的原则。第二个问题就是数字造假，即空气污染明明比较严重，但是它可以低报、可以瞒报、可以少报。这就会出现所谓的“官出数字，数字出官”。那么怎么解决这两个问题呢？最主要的方法就是引进了先进的信息技术。

在2013年到2014年间，当时的生态环境部在全中国大概布置了140多个环境空气自动监测站。有了这个自动监测站之后，空气污染的数据直接从地方可以传到中央。那有人说，万一有地方想改呢？你放心，人家还有一招，就是在每一个监测站旁边安了摄像头，任何人只要靠近这个地方，甚至是如果你敢去动那个地方的设备，就会自动摄像并且上传到中央系统。因此，基本上没有人可以轻易干预地方的空气监测。这样的话，经济学家发现一个很有趣的现象：在2013年、2014年在全国30多个城市布置了环境监测器之后，大家发现一个很奇怪的现象，PM10的数值突然之间就提高了很多。这是为什么呢？是因为安装了环境监测器之后，空气反而污染了吗？其实不是，是因为现在数据很难操纵了，所以数据更真实了。有了这样的数据技术，使得生态环保部能够从中央直接监控地方的空气质量，所以后面才能够实施环境执法的垂直管理，以及到最后面省以下的环保部门的垂直管理。

因此，如果没有这样的数据技术，就不可能出现这样的一个条块体制的变化。这个条块制的变化发展到什么方面呢？正如我刚才说的，信息技术出现使得上级对下级运用的信息更多。所以这个时候，上级就会更多地指导、干预下级，更多地监督下级的工作过程。那么这样的话，下级的部门就更多地受上级部门的领导，慢慢地就从属地管理变成了垂直管理。过去不是这样的，过去环保局是受地方政府领导，但受上级环保部门指导。大家可能听不太懂，就是指导跟领导到底有什么区别。我去地方调研的时候，有一个地方官员给我做了一个非常形象的比喻。他说，领导是亲爹，指导是干爹。因此，因信息技术的介入，环境部门就归上级垂直管理，便成为了上级领导的部门。

所以大家可以看到，空气质量确实越来越好，环保部门越来越强势，背后的原因就是信息技术的改变。简而言之，信息技术的引入改变了上下级关系，使得一些部门本来是以快为主的属地管理，变成了以指导为主的垂直管理体制，这对中国治理结构的影响可能是非常深远的。因为我刚才讲过，几千年以来，我们都是条块结合以快为主。那么下级会怎么变化呢？我们可以在节目结束的时候带来讨论这个问题。

这是第一个应用。第二个方面，我想谈一下，即便数字技术没有改变条块关系，但是它对基层的治理本身也提出了挑战，当然也带来了创新。我举一个例子，就是干部考核。干部考核历来都是大事，比如说在历史上，大家可能听说过明朝有个很有名的宰相叫张居正。张居正做了很多改革，但大家知道吗，张居正的改革能够成功一个很重要的原因，是因为他不能缺少一个政策，什么政策呢？叫做“考成法”。考成法就类似于干部考核体制，对所有的地方官员进行考核。在张居正任宰相的10年期间，他撤掉了十分之三的地方的巡抚、知府，力度很大。张居正才能够大力推进他的改革，使得明朝挣得更多的钱。按照黄仁宇的意思，让明朝至少续命了50年，因此考核一来都是重要的。

那么在今天也很重要，但今天的干部考核在一定程度上其实存在一些问题。但这些问题也不是那么容易解决的。第一个问题是考核主体单一，因为我们今天谈的是基层治理，基层的官员打交道最多的对象，肯定是群众，但是群众却很难对基层官员评价，还有不同的部门也不能相互评价，这是非常忌讳的事情。第二个是考核方式比较单一，基本上就是考核主要依赖三块内容：一个是你的个人总结，第二个是你的同行测评，第三个是领导自己的判断。个人总结一般来说肯定只会说好话，不会说坏话，所以基本上没什么参考意义；同行评价也有个问题，大家都是同事，抬头不见低头见，一般情况下不会对别人写很差的评价。大家想想看，你在网上买东西，也不太可能写差评，对吧？这都是很慎重的事情。最后就变成了“好和先生、你好我好大家好”，也没什么用。第三个便是领导评价，当然有用了，而也是最有用的，但也有几个问题，领导可能会根据自己的亲疏远近来评价一个人，这样评价的方式就比较单一。还有下属如果知道是领导在做主要评价，那就可能会想办法去影响领导的评价。这样一来就会导致不公平的结果，甚至会带来寻租和腐败。

那么第三个问题是考核的标准比较单一。理论上讲，我们考核一个官员要看五个方面，德、能、勤、积、廉。德、能、勤、积、廉说起来很全面，但事实上，大部分指标都不能量化。道德，你怎么给人打分，对不对？能力也不好打分，没有人会承认自己能力低，其它的都不好。最后发现“德、能、勤、积、廉”中，只有“积”的“积效”能够容易评估，比如说你招生引资，你拉了多少大项目，你带来多少税收，对吧？这些是量化的，所以最后五个指标只变成了一个指标能够量化。这其实使得考核的标准就比较单一。

那么怎么解决这三个问题呢？我觉得这可能也是组织部门的一个痛点。2014年的时候，我们去了广西自治区的兴安县。兴安县大家不一定知道，但那里有个非常有名的历史文物，叫做灵渠，秦始皇修的灵渠。灵渠和我们前面讲的秦始皇建立郡县制也有关系。在兴安县，我们看到一个很有意思的现象：当地党委政府利用先进的数字技术，发展了一套新的全方位的360度的考核体系，弄了个APP叫“全员考课APP”。

那么它是怎么针对前面三个痛点进行创新的呢？首先，针对考核主体单一的问题，它允许群众评价。大家去办事大厅办事，办完事我们就走了，对吧？它那里不一样，办事大厅墙上挂着每一个办事员的窗口编号、姓名和二维码。你可以扫那个二维码，扫了之后可以在上面填你的意见，你满意还是不满意。为什么要填写呢？因为有的地方，办完事之后，办事员会说：“给我个评价吧。”这样旁边就能看到你，不管你怎么摁都不敢点不满意，对吧？然而有了二维码，你可以回去填，也可以现场填，甚至自己留电话也可以不留电话。这样一来，群众的反馈得到了极大的引入，并且成本非常低，非常方便。

现在，即使是农村的妇女、老太太和老头都会用二维码，这个没问题。更厉害的是，他们还能对同事的评价。比如说，过去农业局干的工作怎么样，环保局是不能评价的，土地局也不能评价。否则，就属于越权。但有了这个APP，任何一个部门可以对你与业务相关的其他部门进行评价，非常方便。你只需在网上点一点，就可以了；过去即使想评价，你也没有这么便捷的方式。所以，你看，它拓展了评价主体。

第二个是评价方式。这个评价实际上是多种评价方式的结合。比如说，一方面有基础评价，另一方面还有奖励评价和加分减分的系统。这个跟过去又不一样。此外，他们还有这个硬性评价和弹性评价。什么叫硬性评价呢？就是你做完件事情之后，必须对他进行评价，这叫硬性评价；而且你也可以不评价。有时不评价就是一种态度。比如说我刚才打车时发现，最近你只要下车，出租车总会问一句：“兄弟，能不能给我一个好评？”我问：“为什么？”他说：“如果点赞少了，评价会扣我的分。”这就属于什么呢？硬性评价就不太好。原本一个软性评价，我愿意给你赞就给你赞，我不给你赞，但我也不说不好，这也是一种态度，不是吗？

那么他们能把这个不同的评价方式结合在一起。第三个方面是，怎么改变评价标准的单一呢？他们有很多分值，比如说，日常分、综合分，还有荣誉币，一共六种方式。我这里不展开了，我觉得特别值得讲的一点就是那个荣誉币。我前面讲过，你对人家评价，很容易出现一种“溢美之词”，就是你好我好大家好。那他们怎么设定的呢？首先，每个人有一定的壁纸的荣誉币，这个荣誉币的壁纸是固定的，你不用过去就自动注销，这是第一个。第二，不同的人荣誉币的权重不同比如，县委书记是10分，科级干部可能是50分，普通干部可能是20分，办事员可能就是10分，权重不一样。第三，他们可以进行横向评价，也可以进行纵向评价。什么意思呢？如果县委书记觉得你的工作干得不错，正常情况下，县委书记是不可能直接评价你的工作的。比如你是环保部门，觉得农业局做的事情不错，给你的环保减少了负担，你可以给农业局发荣誉币，但这个币值都是固定的，所以你看他们有了这套制度之后，一方面防止了通货膨胀，另一方面又能够实现横向和纵向两个维度的评价。这个制度的原理，其实非常接近区块链的原理。

所以我想告诉大家，在一个县城里，他们已经设计了类似于区块链这样的原理的APP平台，这是一个非常有意思的案例，也得到了组织部门的高度关注。刚才我介绍的是信息技术如何改变了基层治理，包括两个方面：一个是改变了上下级的条块关系，第二个是改变了基层的治理方式。

接下来，我想讨论一个问题：数字技术如何可能推动基层治理的变化趋势？我讲的是趋势，为什么讲趋势呢？因为数字技术方兴未艾，我们现在很难预判它马上会产生什么反应。所以我觉得比较有意义的是趋势，我讲几个趋势，可能值得大家关注。

首先，我要说的第一个趋势是数字技术如何影响了政府的层级。我有个大胆的预测：中国不可能长期维持五层体制，一定会向四级、甚至三级转变。为什么道理？在我前面说的，过去有很多层级是因为存在信息不对称，你管不过来，因此只能一级管一级，以便减少信息不对称。但现在的问题是，如果中央直接能够一杆子插到底，拥有了基层的信息，那我们还要中间干什么呢？大家想一想，我们要省政府干什么，要市政府干什么，要县政府干什么？这是一个重大的问题。而且我们现在的五级行政体制带来的行政成本是很高的，再加上人口在减少，就更没有必要维持五级体制了。因此信息技术一定会导致政府层级进一步优化，可能将来五级变成四级，也可能四级变成三级。这个趋势我相信很多人能够看到，但是问题在于我们要去到哪一级呢？是去掉市政府，还是去掉县政府，还是去掉乡政府？这是个很麻烦的问题，我们现在还很难进行预判。按道理讲，既然人口是往城市集中，小城市往大城市集中，那应该去掉乡镇政府。

但我们又看到了在乡镇政府，很多机构在逐渐增加。甚至我告诉大家，村委机构已经半行政化了。过去的村长是要务农的，现在的村长基本上都是职业的，他们很多地方现在年收入是十几万，已经不再是农民了。那这种趋势就跟我们刚才讲的似乎有点不一样。这很有意思，对吧？如果加上春节，那就是六级。那么六级中我们要优化掉哪一级，就好比说西域之中，有五个人的团队，如果要去掉一个人，是去掉猪八戒，还是去掉沙和尚，还是去掉白龙马？好吧，这是个问题。

这也是我说的第一个趋势就是政府层级一定会进一步优化。我要说的第二个趋势，横向治理日益重要。过去，我们每个地方发生的事情都是依赖于自上而下的监督、指导和治理。但是在数字时代，每一个人都能上网，每个人都是自媒体；而且我们通过社交媒体可以看到全世界各地发生的事情。这样就出现了一个后果：当地发生的事情未必都由当地来监督，更有可能是出现了异地监督。举个例子，前段时间出现了一个“十猪鸟”的烟花秀事件，许多人甚至都没有去过那个地方，甚至不知道具体的县在什么位置，但大家都可以批评这个事情。这个叫什么呢？这叫做公民的横向治理、横向参与。

因此，数字技术的出现，使得居民、公民能够有更多的横向治理，可以实现更好的异地监督。这可能是将来治理方面的一个常态。在政治上，我们也可以说，在一定程度上，我们越来越接近全过程人民民主。要知道，在过去，普通老百姓连自己家的事都管不了，更不可能管远在千里之外的事情。但是有了数据技术，有了自媒体，我们就能做到。当然，这样的基层治理也带来了挑战。我去一个乡镇调研时，他们跟我说，现在的乡镇干部都要掌握自媒体，都要懂舆情，因为舆情是一票否决的。你千万不要以为你干的事情只在本地会产生影响，稍不留意，它就可能上热搜。尤其是现在社交媒体的算法，推送的事情关注的人越多，被推送的人越多，关注的人进一步扩大，很容易形成热点。因此，基层干部面临的风险与挑战加剧。

接下来我要说的第三个趋势是数字企业日益参与基层治理。刚才讲的是基层治理是大家知道的上级政府、下级政府或者是居民。但大家知道吗，数字企业越来越深度参与了基层治理。为什么会这样呢？那是因为在数字时代，掌握最先进数字技术的肯定是数字平台或一些成功进行了数字化转型的传统企业。

我跟大家讲一个例子。在调研中发现的很有意思的事情，大家知道苏州最有名的是园林，对吧？苏州的园林叫卓镇园。那园林在哪里呢？在苏州的古城区，古城区往往也面临很多问题，交通不太方便，人口拥挤；如果一开车，全部堵住了，如果一旦发生事情，后果不堪设想。所以，基层政府特别头疼的就是怎么能够比较好地实现治安治理，怎么能够保证不发生那种踩踏事件。他们找到了一个企业，他们做了什么事呢？就搞了一个数字孪生的场景。什么叫数字孪生呢？就是通过实验室的方法，用仿真模拟的方法，在虚拟世界里复制一个跟现实世界一模一样的建筑集群或一个物体，称为数字孪生。有了这个，便可以在计算机里进行模拟，比如说设定在高空间允许多少人，哪个是临界值，如果出现紧急情况，从哪个门出、哪个地方要开紧急口、哪个地方不允许人员通行都可以进行一遍模拟。

大家想想看，有了这样的数字模拟技术，就可以测算当人口达到什么地步，以什么天气情况出现不同的紧急情况时，最优的逃生路线是什么，最优的逃生规划、从哪个门进、哪个门出，以及一旦出现不同的后果，应该启动哪个层级的预警措施，全部都可以模拟完成。因此，有了这套技术，基层治理就如虎添翼。这是由数字企业提供的技术，而不是政府自己做的。

所以我其实有个大胆的预判，未来很多数字平台企业已经具有了准政府的功能。因此，一定会出现一个趋势，——即平台逐渐外包政府的很多职能。这是过去绝对没有的趋势，它会深刻影响政治关系。

我要说的第四个趋势也是最后一个趋势，是公务员的人数会逐渐减少。为什么呢？大家想想看，政府有了大数据，有了人工智能，他还要那么多公务员干什么？人口本来就在减少，又有了数字技术的加持，未来很多事情都可以交给人工智能去干。因此，就会出现一个趋势是，政府的公务员规模会逐渐下降。我甚至大胆预测，现在的公务员规模可能是史上最高的规模。我不知道大家是否注意到一个新闻，就是国考刚刚结束报名。中央国家境外的公务员考试叫国考，去年招三万九千人，今年招三万八千人。在我的记忆中，这是最近十年第一次出现招考人数的下降。这就是一个拐点，一个信号。很有可能将来根本就不需要这么多公务员，我们团团做过研究，大家都知道政府采购是政府的重要开支项目，在过去几年中，政府采购中AI和大数据相关的政府采购已经占到了政府采购的四分之一的比例。这是一个很高的比例，也就是说，政府采购的钱，四分之一用于跟大数据和人工智能有关的设备和技术。

这是什么趋势？这意味着将来根本就不需要那么多人为人民服务。尽管我们大家都想进体制，都想为人民服务。再讲一件事，大家都在关心数字时代企业的塑造转型。但是大家知道吗，其实政府的数字化转型更早，更快，更彻底。195年，政府就启动了所谓的“三金工程”，后来又搞了金税工程。前三金，大家不一定知道，但金税工程大家听得清楚，对吧？我们现在的税收这么透明就是拜金税工程所赐。也就是说，政府的信息化转型其实在95年就开始了，只不过那个时候不叫数字化转型，而叫信息化，现在有了“石金工程”，几乎所有人都成了透明人。所以千万不要小看这个趋势，政府的数字化转型自身也是一场革命，它会深刻改变政府的结构、治理方式和与企业以及公民的关系。

好，讲完这个趋势之后，下面我做一个简单的总结。在数字经济时代，有了大数据和人工智能，它深刻改变了信息的生产与传播，在组织内部以及组织之间，信息及权力都发生了变化。因此，它必然改变了权力结构。所以，数字技术时代一定会改变基层政府的治理架构：一方面它会改变上下级关系，使更多的属地管理转变为垂直管理；另一方面，它会赋能基层治理，让基层治理焕发新生机。当然，除了这些，数字技术在经济方面最主要的是什么？降低了交易费用，减少了信息不对称，提高了生产效率，但这是另一个话题。我们今天就讲到这里，谢谢大家。